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无锡塌桥事件拷问现行交通执法模式

2019-10-18 09:08:54 赛文交通网 点击量:33007
  【安防展览网 时事聚焦】超限超载运输是重型载货领域的常见现象,多年来一直是困扰公共安全的一个重要隐患。因此发生的事故不在少数。
 
  日前无锡发生的大货车压塌大桥导致3死2伤的事故再次引发了各界对于该问题的高度关注。
 
  实践来看,对于超限超载运输(后文简称“超限超载”)常用的治理方法主要分为两个维度:经济手段和行政手段(技术侦测属于行政手段)。
 
  而此次事故的发生使我们不仅再度关注现行交通执法模式是否科学有效。下文将对这两种手段的效果从逻辑的角度进行校验。
 
  一、经济手段:仍喜忧参半
 
  由于行政权力对市场的过度干预,在计划经济时代导致了一系列不良后果。因此,行政权力逐渐退出、经济调控逐渐进驻成为当下政府行为的考量视角。
 
  四十年来的经济高速发展证明了减少行政权力对市场的干预可以取得持续的进步。那么,任何经济领域的调控都可以遵循经济手段为王的准则吗?笔者认为,在超限超载领域显然不适用。
 
  以经济手段为主进行调控,确实可以发挥市场的能动作用,防止行政权力的恣意妄为和生硬干涉,还市场一个理性发展环境。但是这种做法适用于改革开放初期,经济权利较弱而行政权力过强时——彼时为确保市场经济尽快发展完善,行政权力确实应该靠边站。而一旦市场发展日趋理性化,那么二者的关系则需要根据实践进行灵活调整。
 
  聚焦超限超载现象本身。最初,货运领域并不存在超限超载的问题。
 
  随着一部分人对经济利益的不正当需求,尝试多拉快跑而未遭到处罚,他们便成为在该领域优先获益的群体。此时该现象旨在多盈利。随后政府意识到这一问题,便开始整治。
 
  《中华人民共和国道路运输条例》是2004年通过的行政法规,是治理交通运输领域违法行为的依据。其中设置了比较重的处罚标准,主要表现为经济处罚。紧接着,多部门联合治超也逐渐形成一种趋势。而为了强力遏制超限超载现象,政府的处罚力度很大,罚款动辄上千上万。
 
  对企业而言,该损失是很大的。对一部分经营者而言,高额罚款会约束经营者规范经营,并尽可能选择愿意出更高运费的企业进行合作,从而避免再次面临高额罚款;但是对另一部分人而言,则会助长超限超载的风气,因为他们需要通过这种方式弥补前期的代价。
 
  在车辆状况允许的情况下,为尽快覆盖这种缺口,企业和司机无疑会铤而走险,变本加厉的采取超限超载的做法。何况政府处罚是或然性的,并非每一次超限超载都会带来处罚,而超载带来的利益则是现实可见的。
 
  超载日益成为一种运输方式。在局部地区,由于执法人员经费来源无法保障等客观原因,罚款成为政府部门创收的一种来源,执法人员也会倾向于顶格处罚。
 
  在这种情况下,罚款只会造成超限超载变本加厉,甚至未遭到经济处罚的主体也会为了应对随时可能出现的高额处罚,而提前超限超载。
 
  此外,超限超载现象日趋增多就会降低行业发展的底线成本,由此导致整个货运行业的成本虚低,可能实际成本为十块钱,但是由于超限超载运输的不正当竞争,导致八块钱时才有人使用其运输服务。
 
  在低价承运的前提下,经营者则需要加大单次运输的数量,即超载,才可能在运输任务完成后仍有盈利。这也助长了全行业的超限超载现象。
 
  经济处罚作为政府调控市场行为的一种手段,其本质上并不是为了创造金钱在交通运输领域的独特支配地位,而是为了通过经济处罚的施行,使经营者在乎的经济利益方面受到一定的冲击力,从而更加重视违规经营的违法性,进而杜绝这样的经营行为。
 
  实践中二者却成了彼此依附的社会现象:执法人员重罚司机,司机继续超限超载。
 
  作为不正当竞争行为,超限超载非但没有随着重罚的冲击而消弭,却随着应付政府罚款、增收、弥补运费降低带来的风险这三重缺口而弥漫开来,甚至成了不超限超载就没法运营的独特现象。
 
  由此这也就成了一个死循环——企业车辆超载、政府罚款、企业车辆更加超载、政府再罚款。经济处罚并未起到治本效果。在这种背景下,反倒产生了一个各地诟病的现象:以罚代管。因此,笔者认为,经济手段仅能够占据次要的甚至是最后的位置,绝对不应该成为首选的处罚手段。
 
  制裁超限超载应该从源头入手,即不能使超限超载成为一种选择,而应该依法按照核定载质量等法定参数进行运营。那就应该从超限超载的源头考虑,必需要使这种代价无法用经济手段覆盖,这样也就不会导致前赴后继的超限超载现象出现。
 
  此外,不得不提的一点是,用于超限超载的车辆都是改装过的车辆。而它们在超限超载时车况依然良好,能够覆盖这种超载的需求,是车辆的核定载质量等参数被虚标了还是说车辆生产企业的生产能力远超我国现阶段的道路建设能力?是道路标准落后还是政府有意采取低标准的道路?
 
  改装厂既然能够在客观上为超限超载这种百利无一害的行为加持,那么是如何通过交管等责任部门的验收的,他们之间是否存在特殊关联?想必这些问题更值得高层认真重视并且认真做好应对。
 
  二、行政手段:需深挖潜力
 
  行政手段是政府部门直接治理超限超载行为的专业的手段,因为这属于政府部门的本职工作,即通过执法人员的执法行为将法律法规中规定的相关要求予以兑现。因此,行政手段的落地仰仗两个维度:完善的规则和有力的执行者。对于治理超限超载而言,行政手段主要表现在以下两个方面:
 
  处罚规则
 
  对处罚规则来讲,现行规范性文件做了比较详细的规定。本文只截取其中主要的规范性文件进行论证,例如:
 
  1、《行政许可法》第七章对以不正当方式获得许可的行为做出了明确的处罚规定,无论超限超载行为是由于不符合许可条件还是提供了虚假材料而获得了许可资质,都有相关的罚则;
 
  2、《行政处罚法》第七条和第八条规定了刑事处罚和行政处罚的基本情况,并奠定了行政处罚行为不能代替刑事处罚的基本规则要求,第八条明确列举了具体的行政处罚措施;
 
  3、《中华人民共和国道路运输条例》在第63、70、76条也规定了相关的处罚规则;
 
  4、《路货物运输及站场管理规定》作为直接指导货运行业交通运输许可的规则行政规章,在57、60、65条则规定了对于违规经营行为的处罚措施。
 
  以上五个文件作为处理交通领域违法行为的基本规范,在不同情形下均可以援引适用。
 
  因此,以《行政处罚法》中规定的措施为基础,现行规范性文件中已经建构了对交通违法行为进行行政处罚的基本手段,这也是政府部门对交通违法行为进行整治的法律法规依据,行政执法人员需要将相关措施予以落实。
 
  再集中到超限超载治理方面,相关的规范性文件也建立了比较完善的处理机制,例如:
 
  1、2005年印发的《国务院办公厅关于加强车辆超限超载治理工作的通知》就从多部门联合治理的角度提出了治理超限超载行为的基本要求;
 
  2、2011年六部门联合印发的《关于进一步加强车辆违法超限超载治理工作的通知》再次针对联合执法、建立长期治理机制提出了要求;
 
  3、2016年7月五部门发布的《关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》要求加强对于车辆生产和改装企业的监管并强化治超机制;
 
  4、2016年8月交通部公布的《超限运输车辆行驶公路管理规定》明确规定了超限超载运输的处罚措施;
 
  5、2017年11月发布的《交通运输部 公安部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见(试行)》则对于两部门联合执法治理超限超载工作作了原则性的部署;
 
  6、2017年2月36个部门联合签署的《关于对严重违法失信超限超载运输车辆相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》,要求交通运输部在上公布每年严重违法超限超载运输失信当事人名单;
 
  7、2018年9月发布的《交通运输部办公厅关于严格执行全国超限超载认定标准的通知》要求全国统一执法认定标准,强化治理的规范化;
 
  8、2019年8月19日发布的《交通运输部办公厅 公安部办公厅 工业和信息化部办公厅关于进一步加强车辆运输车超长违法运输行为治理的通知》明确要求今后1年内违法超限运输超过3次的车辆运输车,将被吊销车辆营运证。
 
  从制度建构来看,针对超限超载也有比较完备的治理规则。既然一般性治理措施和针对性治理措施都有,那么治理超限超载的行政手段显然已经形成了比较完善的措施。
 
  根据前面提到的两种维度,已经基本可以认定是已经具备了完善的规则。
 
  据了解,实践中常用的处罚措施是:警告、罚款、吊销(暂扣)相关许可证件;同时要求卸载超出标准的货物,由公司安排符合标准的车辆运输或者全部转移到符合标准的运输车辆上进行运输。
 
  因此,单次行政处罚行为包含了强制卸货或者转移货物的辅助行为,能够在一定意义上解决超限超载的问题。
 
  前面提过,罚款属于经济手段,不再列入此处进行讨论。
 
  整合其中的警告和吊销(不严重的会暂扣证件),进行简要评价:
 
  首先,“警告”这一措施对于绝大多数初犯者,理论上是有效的,辅以对超限超载的危害的介绍,驾驶员往往会主动停止违法行为,但是对于非初犯者而言,他们熟知超限超载行为的危害并有支撑自己行为的坚定的内心确信,该措施的效果不大,这也是不少执法人员会在执法过程中必选“罚款”这一经济处罚的原因,其目的要通过切实的利益损害来提示违法者要重视对自身行为的规制。
 
  但是整体而言,警告措施对于治理超限超载只能算是初级手段。
 
  其次,“暂扣”许可证件只是确保违法者能够履行缴纳罚款、接受行政处罚的法定义务,相当于一种担保措施。
 
  在违法者履行完毕相关义务后,“暂扣”自然就丧失了合法性基础,执法者必须交还相关证件。因此,对于单次违法行为而言,暂扣措施能够起到一定的威慑作用并且能够确保违法行为得到处理。
 
  但是对于多次违法者而言,违法行为是否能够置于交通执法者的控制之下,是存疑的。大货车闯关卡的报道时有发生,此时就无法适用暂扣措施,包括其他行政处罚措施也会暂时性失去效能。
 
  再次,吊销的效果。在即时性执法行为均失效的时候,唯有采纳事后追责式的措施:吊销。这在上述文件中已经得到了证实。
 
  但是,我们需要考虑到的一个问题就是车辆即使被吊销了证件,驾驶员是否能够规范自身行为,接受处罚,还是说继续使用无效证件甚至虚假证件进行运输呢?想必在这个维度上没有任何有效的行政措施可以杜绝这种极端行为。
 
  违法行为共享确实可以在一定程度上起到弥补作用,但是实践中,交通领域的许可数据共享能力与执法需求还是存在一定的差距。
 
  执法人员的执法能力
 
  执法人员的执法能力关系到治理超限超载工作的实际效果。反观目前的交通执法体制,在执法人员的配置方面,想必应该作出进一步的调整。
 
  目前该层面主要存在如下问题:
 
  一是人员身份问题。据了解,交通执法人员的身份主要是事业单位工作人员或者临时工勤人员,只有一小部分属于公务员身份。交通执法人员的非公务员身份导致其在执法时与交通部门的职能定位不匹配,再加上交通运输领域没有对应的法律作为顶层设计,执法行为自然无法收到既定的效果。
 
  对于行业顽疾——超限超载运输而言,这种威信方面的先天不足更加明显。
 
  当下恰逢党和政府部门的机构改革,然而各地交通部门的改革在很大程度上仍解决不了编制问题,执法人员身份自然无法转变。对于治理超限超载现象而言,执法的力度首先由于执法人员的身份而大打折扣。
 
  二是收入来源问题。从实践来看,公职人员的收入来源主要分为:全额财政拨款(公务员单位、参照公务员法管理单位)、部分自收自支(部分事业单位有一部分收入来自财政拨款)、自收自支(部分事业单位的收入来源完全依靠本单位收支渠道)。
 
  对于交通执法人员而言,除非进入全额拨款的行列,否则就会有一部分收入依靠本单位自行解决。不少县级政府的交通局受制于编制数量,虽然作为政府的组成部门,机构属性上却属于事业单位。
 
  假定其不属于财政拨款,那么罚款自然与收入挂钩,二者成为正相关的关系,这也会助长重罚的风气。改成全额财政拨款显然会避免这一问题。
 
  三是执法人员素质问题。超限超载治理的工作强度大、危险性高,因此要求执法者有较强的身体素质和业务素质。而由于前述不利因素的影响,交通部门对年轻的高素质人才的吸引力明显不足,部分单位执法人员呈现出老龄化的问题,执法力度自然也无法保证。
 
  而随着现代化程度的加深,信息化执法设备逐渐成为硬性要求,它可以拓展人的执法能力、提升执法效果。而实践中智能化执法设备的普及程度明显与日趋快速发展的交通运输行业不符,执法能力自然无法保障。
 
  因此,执法人员方面需要着力解决执法人员的身份问题、经费来源问题和执法人员素质问题。
 
  前二者的解决想必需要依靠此次党和国家机构改革的不断深化,逐步将执法人员转变为公务员身份,因此也就导向了全额财政拨款,自然也就会在相当大的程度上使得收入和罚款脱钩,经济手段自然就不会成为交通执法人员在执法措施中的必选项,通过超载来弥补罚款成本的正当性就被削弱,经营者自然也会逐步削减这一违法行为。
 
  经费来源拓宽后,自然有能力推行新型的检测设备,从而提升治理效果。目前北京市已经在大范围内推广了不停车检测车辆超限超载情况的电子监察系统,收到了不错的效果。
 
  想必今后类似的智能检测设备会日趋普及,对于治理超限超载问题而言,这是一个重要的变革。当然执法经费得到保障是不断提升执法环境质量的硬件支撑。
 
  此外,对于执法人员本身的问题,想必需要从扩大执法人员的来源,引入年轻执法者,并通过强化执法培训,尤其是提升工作人员依法裁量的水平,来逐步改善。

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